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美国公共政策评估制度与实践概述
发布日期:2021-01-04 作者:国家发改委评督司 信息来源:彩神vii研究 访问次数: 字号:[ ]

19世纪末以来,伴随着现代科学方法的发展,公共政策评估产生并逐步发展成为独立的专业领域,广泛运用于公共政策的研究、决策与修订。美国作为西方现代公共政策科学的起源地,较早在政策评估领域开展探索,历经四个发展阶段,尤其是20世纪70年代以来一系列专门的法律、法规接连出台,推动建立起制度化、规范化的公共政策评估框架,形成了行政系统评估机构、立法系统评估机构、第三方评估机构三类主体相互补充、相互牵制的发展格局。

一、美国公共政策评估的发展阶段

美国公共政策评估历经百余年发展,在实践中逐步完善各种经济社会研究方法,拓展政策评估的应用范围。总体而言,主要经历了以下四个阶段:

第一阶段:19世纪末至20世纪30年代,是美国公共政策评估的萌芽探索期。最早源于1900年前后美国对学生成绩的测评,用以检查教育系统、反映教学成果。此外,在公共卫生、工程建设等便于测量和计算的领域,也零星开展部分评估工作。

第二阶段:1933年经济危机至20世纪70年代间,从“罗斯福新政”到约翰逊政府“伟大社会计划”“对贫困宣战计划”,一系列社会政策出台、一大批公共工程落地,客观上产生了政策评估需求,推动形成了以政府支出的绩效评价为主要内容的评估模式,核心是关注投入产出效率、控制财政预算支出、提高政府服务质量。

第三阶段:20世纪70年代至90年代末,《立法机构重组法案》《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Results Act of 1993,简称GPRA)等一系列法律法规出台,从法律层面保证了公共政策评估的地位。同时,政策评估的内涵也大大丰富,不局限于绩效评价,更多关注规划、政策、项目的价值和影响,评估手段也趋于专业化、多样化、现代化。

第四阶段:21世纪以来,美国公共政策评估框架趋于成熟和稳定。“三权分立”体制下的行政系统、立法系统,分别设置了专门负责政策评估的组织部门、执行部门,同时市场化运作的智库、咨询机构十分活跃,形成相对独立的第三方社会力量。三种类型的政策评估机构之间既相互补充、又相互牵制,有效拓宽了评估意见的输送渠道,维持着多元利益诉求的动态平衡。

二、行政系统的评估覆盖所有部门的绩效评价

(一)行政系统的评估机构——OMB

在行政系统内,实施政策评估的主要部门是政府管理和预算办公室(the Office of Management and Budget,简称OMB)[1]。OMB最早设在美国财政部,1939年后划归总统直属机构,其长官由总统直接任命并向总统报告工作。按照相关法案和行政命令授权[2],OMB的重要职能之一是审查联邦政府各部门报送的年度绩效计划,评估财政支出的必要性、有效性,跟进项目执行情况,评判其影响、成败,并将此作为修改预算计划的依据。目前,OMB是总统行政办公室最大组成部门,有职员600余人;相关人员与联邦政府各部门保持频繁的、常态化的沟通,督促行政机构更加重视政策执行的过程,提升公共产出和效率。

(二)工作任务及范围

OMB的评估覆盖所有财政支出项目。依据GPRA的要求,所有联邦政府机构都必须向OMB提交长期战略计划和年度绩效报告。其中,年度绩效报告需涵盖所有财政支出项目,详细阐述每一项目的业绩目标、执行过程、实际产出效果,并对未达到目标的原因进行分析和解释,说明下一步改进的方式。OMB作为政府绩效管理的牵头机构,将对各机构的绩效表现进行统一评估,据此确定各联邦机构对应的年度预算安排,类似于我国财政部牵头开展的项目支出绩效评价管理。

(三)评估方式方法

为保证预算审查的质量和一致性,OMB牵头开展的绩效评估均纳入统一、标准化的模板,并不断发展完善。一是1973年尼克松政府颁布《联邦政府生产率测定方案》,每年安排200余人向各联邦机构获取产出资料,包括:产出、劳工投入、单位劳工成本等,该方案一直执行到1994年结束,当时已覆盖60个机构、255个组织和200万联邦公务员。二是布什政府2002年推出《项目评估定级工具》(Program Assessment Rating Tool,以下简称PART),本质上是针对联邦支出项目的问卷调查(表1),从项目目标、战略规划、过程管理、项目结果四个维度,对项目进行审核和评估。PART实施7年间覆盖了1000余个独立项目,占联邦财政支出的98%。

表1 PART问卷设计

图1 2002-2008年项目评级情况

三是奥巴马政府上台后优化提出优先绩效目标工具,降低了PART工具对分数的过分依赖,要求各部门突出中心任务、核心职责,确定优先绩效目标,按季度审查目标实现情况和存在的苗头性、趋势性问题,传递更多实用信息。

(四)结果运用

OMB的绩效评估结果与财政预算编制直接挂钩。例如,在PART评级下,按照分数高低可分为有效、基本有效、一般、无效、尚无结论五类,判定为一般或无效的项目,OMB将有权终止项目或调减财政预算。2011年更新的《政府绩效与结果现代化法案》进一步明确,如果一个联邦机构连续3年未能达到绩效目标,OMB有权向国会建议下一步整改方案,包括重新界定绩效目标、调整项目实施规划、削减或终止预算等措施,对联邦机构具有较强的震慑力和约束力。

三、立法系统的评估聚焦重点政策的实施效果

(一)立法系统的评估机构

立法系统的政策评估机构是政府问责办公室(Government Accountability of Office),成立于1921年,常被称为“国会看门狗”。早期GAO的主要职能是政府账目审查,评估公共支出的合理性和经济性,体现国会对各联邦机构的监督;1970年《立法机构重组法案》扩大了GAO职权范围,授权其对政府计划及活动的产出结果进行评估,具体包括:评估联邦政策和项目的绩效、就政府项目和决策多大程度上能够实现目标进行调查、向国会提交政策分析报告等。目前,GAO约有职员3200余人,下设15个工作组,包括信息科技、国土安排、卫生保健、教育就业和收入、基础设施建设等,并大量引进科学家、精算师和各领域专家,开展专业性的评估工作。

(二)工作任务及范围

GAO的任务来源主要有两类:一是法律条款明确授权GAO对具体事项开展评估,例如GPRA要求,GAO总监察长需定期向国会报告联邦政府对GPRA的执行情况;《美国竞争再授权法案》(2010)要求,GAO每2年对制造业创新技术贷款担保项目的执行情况进行评估,并提出改进建议,反馈至美国商务部。二是基于国会各委员会的调查需求开展评估工作。每年GAO会收到数百份来自国会各委员会的请求函,既有对项目活动的简单询问,也有对项目或政策成效深入评估的需求。GAO会及时与需求方代表(通常是议员)进行商议,准确把握评估的性质和目标。在此基础上,GAO依据评估事项的必要性、重要性、紧迫性,选择部分重点事项开展评估。上述两类评估任务需求占到GAO工作量的96%以上。

图2 GAO政策评估的流程

(三)评估方式方法

相对而言,GAO的评估方法更加丰富和多样,在工作中视评估对象的特点,制定适宜的工作方案。从GAO公布的评估报告看,最为常见的几种评估方法包括:一是基础文献研究。查阅适用的法条法规、部门规章;获取相关机构的年度绩效报告,包括政策项目的规划目标、执行过程、绩效数据等;检索该领域其他专家的研究和报告。二是大规模问卷访谈。例如,对于失业救济、办税服务、助学贷款等面向社会公众的服务,大规模引入电子邮件问卷,兼顾不同年龄段、行业、种族、学历等因素,调查受众感受。同时,广泛采访利益相关方,包括联邦和州政府官员、行业协会、商品和服务供应商、中介机构等,进行半结构化访谈,“滚雪球”式地获取信息。三是构建数据分析指标。GAO出版《成本效益分析指南》《过程评估指南》《技术成熟度评估指南》等搭建起量化分析的框架。例如,GAO对海关自动化通关系统建设的评估,运用成本效益分析,综合计算开发费用、设备成本、运营维护费用,并与预期收益具体量化为每分钟节省的人工成本,从而进行定量的成本效益比较。四是数据的可视化呈现。如GAO在2017年对校车安全问题开展专项评估时,引用了2000-2014年间联邦和州政府的校车事故数据,以图表形式直观反映校车事故的增长趋势、事故原因类型、与普通车祸的特征对比等,起到良好的效果。

(四)结果运用

在重大政策及计划项目实施期间,GAO会进行多次评估,每次评估完成后都设有反馈环节,推动评估结果的运用和转化。一是对评估报告进行协商。GAO在完成相关主题调查研究后,将广泛征求行业主管部门、专家学者的意见建议,若主管部门存在异议,双方可协商作一些修改和完善。二是公布评估结果和整改意见。GAO将在官网公布调查过程、评估结论,以及经主管部门认可的整改建议,引入社会监督,同时持续跟踪主管部门整改进展。三是通过立法强化评估结果的刚性约束力。在2019年1月国会颁布的《政府行为责任法案》明确要求,各联邦机构在编制年度预算时应反馈对GAO评估报告中意见建议的执行情况,对未执行的意见建议要说明情况和理由。该法案进一步提升了GAO评估报告的影响力和评估结果运用的转化率。近年来,GAO报告建议的采纳率大多在75%以上。

图3 GAO近5年建议采纳率

四、蓬勃发展的社会化评估形成独立第三方评估力量

(一)第三方评估机构

美国公共政策评估的重要特征之一是非政府组织的广泛参与。自20世纪初,美国陆续出现一些政策研究机构,例如卡内基国际和平基金会(1910)、布鲁金斯研究所(1916)、胡佛研究所(1919)、二十世纪基金(1919)、兰德公司(1945)等,此外一些高校也设立政策研究中心或发展研究院等智库。70年代以后,一些评估研究学会建立,政策评估类杂志接连创刊,如《评估评论》(1977)、《评估实践》(1979)和《美国评估杂志》(1980),政策评估理论逐渐积累和发展,各类咨询机构更加蓬勃发展,加快推动美国政策评估行业的繁荣,为联邦政府或州政府委托第三方评估提供了更多选项。

(二)工作任务来源

第三方评估机构的任务来源主要包括两类:一是政府机构委托开展的政策评估。为了提高评估结论的专业性、客观性和公信力,联邦机构、州政府也会委托第三方开展评估评价。例如,美国教育部定期委托第三方开展职业教育效果评价;按照《振兴美国制造业和创新法案》要求,除GAO定期评估外,相关部门至少每三年委托一家独立机构对“美国制造业计划”进展情况进行评估等。与政府委托联系紧密的典型代表是兰德公司,其收入来源中军方和政府部门的比例超过80%,多是与国防部、卫生部、人力资源部等联邦机构签订的服务合同,包括政策分析和事后评估。二是第三方机构独立自主开展的政策评估。第三方机构都将独立性作为根本原则,尽管许多第三方机构的资金主要来源来自于企业、基金会甚至个人捐助,但在评估事项的选择上,并非直接听命于捐助者,而是体现一定的独立自主性。不同智库在立场上、观点上形成了自己的特点,有的偏向学术研究,例如布鲁金斯学会、美国企业研究所,有的带有明显党派特征或意识形态色彩,例如崇尚自由意志的卡托研究所等,因此,捐助者往往是有目的性地支持于己有利的第三方机构。

(三)评估方法主要特征

一是强调长期学术积累积淀。著名智库往往有相对固定的研究领域,由专门的团队长期跟踪研究,在学术界也具有一定的公信力、影响力。例如传统基金会对税收政策、导弹防御的关注,卡内基国际和平基金会对中国问题的研究等。二是遵循一定的研究范式。智库所出具的报告,往往是对某一政策的综合性研究,从历史沿革、发展过程、实施效果、影响因素等角度,广泛收集信息,探索运用数据建模、场景模拟等研究方法得出结论和建议,出具的报告论证严谨、专业。三是兼顾报告的可读性和传播力。越来越多的智库倾向于媒体化,在发布研究报告的同时提炼短小精悍的评论文章,积极运营网站主页和推特账号,更好适应现代化传播节奏。

(四)结果运用

对于国会、政府机构委托开展的评估,第三方机构即按要求提供评估报告,分析当前政策执行存在的问题,提供政策建议和解决方案,为政府下一步决策提供参考依据和支撑。对于独立开展的评估工作,第三方机构及专家个人通过参加国会听证会、圆桌会议、公开演讲、出版著作、媒体文章等形式,努力影响政策的调整与修订,从而提高自身在本领域的声望。而且由于“旋转门”机制的存在,积累了声望的第三方机构研究人员可能会受聘于政府部门,直接参与政策制定和再修订;政府部门的工作人员离职后也有不少加入第三方机构,继续从事本领域的研究、评估工作。

五、小结

美国政府治理体系是高度分散的,“三权分立”政治制度下,衍生出多元化的评估机构主体。行政系统内由政府管理和预算办公室(OMB)主导,推动建立全面的绩效评估体系,以提升政府工作效率;立法系统由政府问责办公室(GAO)牵头,在政府绩效数据的基础上,选择部分重点事项,深入研究政策执行和效果,提出专业化的评估意见;第三方机构则是公共政策评估强有力的补充和支撑,在普遍接受政府和企业资金的情况下追求独立性,以影响政策调整方向为目的。

三类政策评估机构之间各有侧重、共同配合、又相互制约,综合影响之下,美国公共政策评估呈现出以下特征:一是以法律为基石,推动政策评估的制度化、规范化。《政府绩效与结果法案》(1993)、《政府绩效与结果现代化法案》(2011)等一系列法案,授权OMB、GAO作为事中事后监管的牵头机构,并对政策评估的原则、内容、标准、程序等作出明确规定,搭建起美国公共政策评估的基础框架。二是与绩效数据相衔接,提高政策评估的精准性。OMB所牵头建立的政府绩效评估体系,围绕资金投入、执行过程、产出效率等积累了大量数据和样本,为后续重大政策、重大项目的专项评估工作夯实了基础。三是以成果运用为导向,增强评估报告的影响力、约束力。依据相关法案规定,OMB和GAO的评估结论直接关系下一年度财政资金安排,对联邦机构的约束力较强,有利于推动问题整改和政策调整。四是凸显多元利益诉求,评估机构间相互制衡明显。不同评估报告背后代表着特定的利益群体,各种观点交锋碰撞、相互制衡。

经过一个多世纪的发展,美国在公共政策评估领域积累了大量的实践经验,但考虑到其三权分立、联邦制度以及官僚机构分散化所导致的价值多元、立场分裂,其政策评估也体现出多元竞争、相互制衡的特色,我国的政治体制和政策体系与美国不同,不可直接照搬照抄其政策评估制度。但是其相对完善的政策评估法律体系、丰富的公共部门基础数据、规范化的评估步骤和机制、评估结果的运用与转化等方面的措施与经验,仍值得我们借鉴参考。

注释

1.1921年颁布的《预算和会计法》规定美国总统应向国会提交年度财政预算,为此成立OMB协助其工作。

2.主要是《政府绩效与结果法案》(1993年)、《项目评估定级工具》(2002年)、《政府绩效和结果现代化法案》(2011年)等法案,及1993年克林顿政府12866号总统令、2007年布什政府13422号政府令、2011年奥巴马政府13563号总统令,均对政府绩效评价、政策评估作出明确规定和要求。




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