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孔维锋 | 回顾与展望——我国空间规划发展趋势研究
发布日期:2021-09-13 作者:孔维锋 信息来源:彩神vii研究 访问次数: 字号:[ ]

摘要:在国土空间规划改革的背景下,本文从空间规划在我国空间治理中的地位、空间规划体系的演化、不同时期国土空间的发展特征3个角度对建国以来空间规划的发展趋势进行了分析,以六盘水市为例对比了不同时期空间规划(城市规划、国土空间规划)的差异,并提出了面向未来的国土空间规划的改革建议。本文的结论包括:①建国以来,空间规划在我国空间治理的地位从边缘走向核心,空间规划体系经历了从无到有、从无序化走向有序化的过程,空间规划的不断改革适应了不同时期国土空间的需求;②相比于国土空间规划,城市规划的开发类用地偏大,而保护类用地偏小,体现了不同时期的空间规划价值导向的差异性;③未来我国国土空间规划改革方向要从“自上而下”“自下而上”两个维度考虑,一方面强化自上而下的空间管制,另一方面赋予地方政府一定的自主权。

关键字:空间规划;国土空间规划;空间治理;规划体系;发展趋势

一、引言

当前,我国正在推进国土空间规划改革。2015年,国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,首次提出建立国家空间规划体系的顶层部署。2016年,中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》,在全国9个省份开展试点。2018年,中共中央国务院发布了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发[2018]44号)。2019年,中央深化改革委员会审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。2021年4月,新修订的《土地管理法》明确规定,“国家建立国土空间规划体系,土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。”至此,我国正式确立了发展规划为统领、空间规划为基础、专项类规划和区域规划为支撑的规划体系,并明确了“国土空间规划”在我国未来空间治理中的基础性地位。

面向未来,国土空间规划改革将进入“攻坚期”“深水区”,改革重点将从技术层面深化到制度层面。如何完善与国土空间规划相匹配的规划制度,如何解决原有各空间类规划(城市规划、土地利用规划等)的遗留问题,将成为新一轮规划改革面临的重点。本文回顾了我国空间规划的总体发展趋势,并以六盘水市为例,对国土空间规划与城市规划进行了对比分析,并提出国土空间规划的改革思考。

二、 我国空间规划演进的总体趋势

(一)在我国空间治理中的地位从边缘走向核心

空间治理的目的是通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用,以及各区间相对均衡的发展。我国的空间治理是通过管人(干部、人口流动)、管钱(财政、税收、金融)和管地(建设用地管制、用地功能管制)来实现的(刘卫东,2014)。建国以来,我国空间规划在不断改革以适应不同时期国家空间治理的需要,其总体趋势是从国家空间治理的边缘走向中心(张京祥等,2018)。建国之初,我国实行计划经济体制,国家通过编制“国民经济计划”进行全国工业项目布局。这一时期,空间规划的本质是“国民经济计划的空间落实”。改革开放之后,中央政府通过分权制改革、分税制改革、政绩考核等促进地方发展,地方政府成为具有企业经营特征的利益主体。空间规划在适应中央、地方治理关系的过程中出现了分化:城市规划主要服务于地方经济发展目标,土地利用规划主要服务于中央政府的保护耕地、集约利用土地资源的目标。自2000年以来,主体功能区规划、城镇体系规划、战略规划等陆续出台,表明空间规划成为重塑中央、地方关系的尺度重构工具。近年来,与空间规划相关的顶层设计密集出台,十八届三中全会提出建立国家空间规划体系,呼应了我国推进国家治理体系和治理能力现代化的需求。2018年,国家进行了行政机构改革,组建自然资源部,体现出国家处理新时期复杂化的空间发展问题时,寄希望于通过空间规划进行积极响应和主动作为的意图。总体来看,空间规划在我国空间治理体系中的地位从被动适应走向主动调控,并在不断反复中逐渐走向重构和规范化。

(二)空间规划从无到有、从无序到有序

建国初期,我国实行“一边倒”的战略,即全面学习苏联模式,导致我国始终重发展规划、轻空间规划,始终缺少同空间尺度相互衔接和重点有所侧重的空间规划体系(樊杰等,2015)。面对不同时期的空间发展问题,我国主要采取“打补丁”的方式,即出台针对性的空间类规划进行应对,如“一五”时期以落实国民经济计划为目的的城市规划、“七五”时期以保护耕地为目的的土地利用规划、“十五”时期以保护环境为目的的环境功能区划等(方创琳,2017)。近年来,随着空间发展问题趋于复杂,各空间类规划试图通过自我完善进行应对,出现了规划目标的趋同化、规划要素的综合化、规划范围的全域化,空间规划体系从缺位走向了越位。在同一国土空间上,多个空间规划的管制要求并存,且彼此之间缺乏协调甚至相互冲突,导致开发管理上的混乱和建设成本的增加。2019年,中央深化改革委员会审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,明确提出将城市规划、土地利用规划、主体功能区规划融合形成统一的国土空间规划。国土空间规划符合我国“统一行使所有国土空间用途管制”的空间治理需求,有助于破解传统空间类规划间缺位、错位和越位的问题,标志着我国空间规划体系从无序化走向有序化。

(三)适应于不同时期国土空间的特征

空间规划的对象是国土空间,建国以来,在空间规划发生种种变化的同时,作为规划对象的国土空间,其性质、结构、组织方式等也在发生变化。建国初期,在规模经济驱动和环境因素约束下,生产、生活、生态空间存在明确的空间边界,对应形成了工业区、居住区、生态保护区。我国的城市规划、土地利用规划核心思想均是“分区”。改革开放以来,随着技术的进步,生产活动对环境的污染不断降低,带动了三类空间在空间上的重组与融合(樊杰等,2019)。目前,“三生空间”的两两组合已经初露端倪,例如,在生态环境优越的区域打造企业创新中心(生态空间+生产空间),以及在人居环境品质高的区域打造度假康养产业(生态空间+生活空间)。未来,在各类新技术的作用下,地理区位对人类活动的约束大大降低,可能出现“三生空间”的全面融合。复合空间的比例增加,使得以区分城镇、农业、生态为主要空间管制的传统空间规划难以应对,客观要求空间规划以弹性柔性的方式来应对更多的复合空间、复合功能。为适应新时期国土空间开发与保护要求,当前我国国土空间规划依靠“三区三线”实现全域空间管制。其中,“三区”指城镇、农业和生态空间,是相对弹性的管控,“三线”指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,是相对刚性的管控。

三、不同时期空间规划的对比分析——基于六盘水市的实证研究

(一)研究区域与数据来源

六盘水市位于贵州西部乌蒙山区,是国家“三线”建设时期发展起来的一座能源原材料工业城市。2020年,全市常住人口303.16万人,地区生产总值1339.62亿元。中心城区位于六盘水市北部,包括钟山区(不含大湾镇)和水城县的部分地区(包括李家寨、杨家寨、邱家寨、坪箐等地),总面积716.88km?。

本文的数据来源包括:①城市规划矢量数据。截至目前,六盘水市中心城区总共编制过四版城市规划,分别为1983版、1997版、2006版、2013版。本文基于ArcGIS10.0对六盘水市中心城区2013版城市规划图进行了矢量化(图1);②国土空间规划矢量数据,来源于笔者参与的《六盘水市国土空间规划》编制项目,按照城市规划的中心城区空间范围对市域范围的“三区三线”空间管制图进行了提取(图2)。

(二)结果分析

六盘水市中心城区城市规划与国土空间规划的转移矩阵如表1所示。二者呈现的基本特征包括:

表1 六盘水市中心城区城市规划与国土空间规划的转移矩阵(单位:km?)

城市规划的建设用地面积显著大于国土空间规划。城市规划划定的城镇建设边界面积为159.41km?,国土空间规划的城镇开发边界面积为124.60km?,城市规划的建设用地规模比国土空间规划多27.9%。二者的重合部分面积为95.87km?。城市规划中为建设用地、国土空间规划中为非建设用地的面积为63.54km?;城市规划为非建设用地、国土空间规划中为建设用地的面积为28.73km?。城市规划的城镇建设边界规模偏大,主要原因在于侵占了国土空间规划中的生态空间(25.81km?)、农业空间(13.81km?)(图3)。

图3 城市规划、国土空间规划建设用地的叠加分析

国土空间规划的保护类用地面积显著大于城市规划。按照“开发—保护”的二元法划分,城市规划的开发类用地(城市建设边界、适宜建设区)的面积为212.76km?,保护类用地(永久基本农田边界、限制建设区、城乡生态边界)面积504.12km?。国土空间规划的开发类用地(城市开发边界、城镇空间)的面积为160.86km?,保护类(永久基本农田、农业空间、生态保护红线、生态空间)用地面积556.02km?。城市规划的保护类用地面积比国土空间规划少9.3%。在耕地保护方面,城市规划的永久基本农田边界面积为106.25km?,小于国土空间规划的永久基本农田(68.82km?)、农业空间面积(112.15km?)之和(合计180.97km?)。在生态保护方面,城市规划的城乡基本生态边界(140.98 km?)、限制建设区(256.90km?)面积之和为397.88km?,与国土空间规划的生态保护红线(65.55km?)、生态空间(309.51km?)之和(合计375.06km?)基本持平。

(三)成因分析

城市规划的编制体系主要服务于地方经济发展的需求。地方政府是城市规划编制的主导者(林坚等,2015)。原《城乡规划法》规定:直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批;省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批;其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。对于一般地级市(如六盘水市),城市规划由省级政府审批。出于支持地方发展的目的,省级规划主管部门一般会对上报城市的规划予以通过,这赋予了地方政府高度的自主性,间接导致了城市规划的价值导向“重发展、轻保护”。在上世纪90年代的土地有偿制度、中央地方分税制改革中,地方政府成为具有企业特征的经营主体,而建设用地是地方政府推动经济发展、获取财政收入的主要生产要素。在经济增长、政绩效益的驱使下,地方政府扩大建设用地规模的动机十分强烈,这也导致了一系列弊端出现,诸如城市盲目、无序扩张,基本农田“上山下海”等现象。据国务院统计,中国县级以上新城新区超过3500个,规划总人口达34亿,约等于中国目前人口规模的2.5倍。按照人均100m?建设用地计算,仅这些新城区的建设用地规模就将达到34万km?,占我国陆域国土面积的3.54%。

国土空间规划的编制体系主要服务于综合型的空间发展需求。各级自然资源部门是国土空间规划编制的主导者。2018年9月,中共中央发布了自然资源部的三定方案,即《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》,文件明确了自然资源部的三方面主要职责:一是履行自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责;二是自然资源的统一调差、确权登记和合理开发;三是建立空间规划体系并监督实施国土空间规划和相关专项规划。自然资源部门是由原城市规划部门和国土部门整合而成,体现了开发与保护兼备的综合型开发意图,规划体现了我国现阶段空间发展的需求,即经济发展、耕地保护、生态保护的综合效益最大化。

四、 面向未来的国土空间规划改革方向

空间规划是对国土空间资源保护和利用的科学谋划,是对人类生产、生活活动以及自然生态系统的空间组织和落地布局(樊杰,2019)。建构国土空间规划体系的意义,不仅在于建立统一的技术规程和标准,实现“一张蓝图”;更在于以“三区三线”为载体,通过规划制度创新协调中央地方关系,进而解决我国国土空间开发与保护问题。

面向未来,我国空间制度的调控应该从“自上而下”“自下而上”两个维度同时着力。一方面,通过划定“三区三线”建立自上而下、层层传递的空间管制体系,确保国家维护粮食安全、生态安全的战略意图得以落实。另一方面,也要通过设定弹性管控空间,赋予市县级政府充分的空间开发选择权。此外,还应建立与“国土空间规划”相适应的配套机制,加快转变经济发展方式的绩效评价考核体系和具体考核办法。将空间规划三线保护、三区比例、开发强度等核心指标,纳入生态文明体制改革的政绩考核体系,作为干部绩效、地方发展成效考核的重点内容。

参考文献

1.刘卫东.经济地理学与空间治理.地理学报, 2014, 69(08): 1109-1116.

2.林坚,陈诗弘,许超诣,王纯.空间规划的博弈分析.城市规划学刊, 2015(01): 10-14.

3..中国主体功能区划方案.地理学报,2015, 70(02): 186-201.

4.樊杰,郭锐.新型城镇化前置条件与驱动机制的重新认知.地理研究, 2019, 38(01): 3-12.

5.樊杰.资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价方法指南. 北京: 科学出版社, 2019.

6.方创琳.城市多规合一的科学认知与技术路径探析.中国土地科学, 2017, 31(01): 28-36.

7.张京祥, 林怀策, 陈浩. 中国空间规划体系40年的变迁与改革. 经济地理, 2018, 38(07):1-6.

注:原文载自《地理研究》2019年第10期,本次发表有较大改动。文中图片来源于网络。




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